Was ist ETS2? Wie funktioniert es?
The European Union’s Emissions Trading System (EU ETS) is one of the tools the EU uses to reach its climate targets by reducing carbon dioxide emissions in a cost effective manner. The ETS is a regulatory market, meaning that not only does it function through market rules but it has been shaped by policymakers with the purpose of combatting carbon pollution. The EU ETS applies the ‘polluter pays’ principle, whereby the costs of pollution should be borne by those who cause it. By putting a cost on pollution a financial incentive is created to persuade polluters to minimise their climate impact, and a strong investment signal is sent to those covered by the market to commit to greener choices. A new source of climate finance is established as all ETS revenue is spent on climate action.
The ETS1, started operating in 2005 to cover emissions from heavy industry, electricity and heat generation, and -more recently- a limited amount from international aviation and maritime. The primary legislation setting out the Emissions Trading System’s governance and functioning is the EU ETS Directive, which aims to set in motion a carbon market that is ‘economically efficient’ and ‘scientifically necessary to avoid dangerous climate change’.
The ETS has experienced many revisions over the years with the latest update finalised in 2023 as part of the ‘Fit for 55’ package. As a result of this revision, selected aviation and maritime emissions (inter EU) were added, and an entirely new carbon pricing scheme (ETS2) was created.
ETS2 will enter into effect in 2027 and will apply a price on the carbon content of the fuel combusted in buildings, such as to heat and cool our homes, as well as the fuel used in our road vehicles. The ETS2 will also apply to small industrial installations below 20 megawatts thermal input.
Energy bills already reflect the cost of carbon from fossil fuels used for electricity generation to an extent due to the inclusion of electricity under ETS1. However, with the advent of ETS2, carbon pricing will become more noticeable in the lives of citizens who will have to pay for considerably more of their pollution. Although it is the fuel supplier that is regulated by ETS2 carbon pricing, citizens will incur the costs passed down from upstream through higher prices at the pump or in energy bills.
As the ETS2 price is applied uniformly across all member states it will have a disproportionate impact on lower income earners who spend a higher proportion of their earnings on energy. Furthermore, in countries without an existing carbon tax, ETS2 will lead to a more notable increase in fuel prices, therefore member states must take into account the potential social impacts of ETS2 to ensure the policy is implemented as fairly as possible to ensure that nobody will be left behind.
This guide will outline that although ETS2 is integral to EU decarbonisation efforts, it is not a silver bullet and additional measures and investments are urgently needed at both EU and member state level to achieve essential emissions reductions. Every additional measure to reduce buildings and road transport emissions will lower the ETS2 price.
Warum wurde das ETS2 geschaffen?
1. Verschmutzung durch klimaschädliche Emissionen einpreisen
Derzeit werden die tatsächlichen gesellschaftlichen Kosten fossiler Energien – etwa durch Luftverschmutzung verursachten Krankheiten und Todesfälle oder die menschlichen und wirtschaftlichen Folgen immer häufiger auftretender Naturkatastrophen – nicht ausreichend berücksichtigt. Die Bepreisung von CO₂-Emissionen ist ein wichtiger Schritt, um Europas Abhängigkeit von importierter und preisschwankungsanfälliger schmutziger Energie zu beenden. Mit der schrittweisen Senkung der Emissionsobergrenze im ETS2 werden fossile Brennstoffe zunehmend teurer. Gleichzeitig müssen erneuerbare Energien und klimafreundliche Lösungen wie Wärmepumpen oder emissionsfreie Mobilität bezahlbarer werden, um den Umstieg auf emissionsarme Alternativen zu fördern. Auch über die aktuelle Kostenkrise hinaus werden viele Menschen nicht über die finanziellen Mittel verfügen, um vollständig an der Energiewende teilzuhaben, und müssen dabei entsprechend unterstützt werden.
2. Die Emissionsreduktion im Gebäude- und Verkehrssektor beschleunigen
Die CO₂-Emissionen im Straßenverkehr sind in den letzten Jahren nur langsam zurückgegangen. Sie verursachen mit einem Anteil von 73,2% im Jahr 2022 den größten Anteil der Treibhausgase im Verkehrssektors. Dieser Anteil ist seit 1990 weitgehend unverändert geblieben. Die Zahl der Autos ist kontinuierlich gestiegen, und sowohl der Personen- als auch der Güterverkehr wächst weiter. Dadurch steigen die Emissionen weiterhin an, obwohl Fahrzeuge energieeffizienter geworden sind.
Die CO₂-Emissionen von Gebäuden machen 34% der energiebezogenen Emissionen der EU aus. Zwischen 2005 und 2022 sanken die Emissionen und vorläufige Daten für 2023 zeigen einen weiteren leichten Rückgang. Gemessen am EU-Ziel für 2040, das eine Reduzierung um 92% vorsieht, werden die derzeitigen Maßnahmen jedoch nur zu einer Verringerung um 53% führen, sodass eine erhebliche Lücke zu schließen bleibt.
Das Ziel des ETS2 besteht darin, die Emissionen in Gebäuden und im Straßenverkehr bis 2030 um 42 % gegenüber dem Niveau von 2005 zu senken.
3. Ein starkes Investitionssignal senden
Mit der Einführung eines CO₂-Preises wird das ETS2 ein starkes und verlässliches Investitionssignal setzen. Je weiter sich der Markt entwickelt und je weniger Emissionszertifikate verfügbar sind, desto stärker steigt der Preis für Umweltverschmutzung. Dadurch erhalten Unternehmen und Bürger:innen einen klaren Anreiz, schon heute in emissionsarme Lösungen zu investieren – als langfristig sinnvolle und kosteneffiziente Strategie für die Zukunft. Damit dieses Preissignal wirksam bleibt, müssen zugleich alle Subventionen abgeschafft werden, die die weitere Nutzung fossiler Brennstoffe fördern.
4. Druck für starke ergänzende Maßnahmen erhöhen
Das ETS2 ist ein wichtiges Instrument der Klimapolitik. Seine volle Wirkung entfaltet es jedoch nur gemeinsam mit starken ergänzenden Maßnahmen zur Emissionsminderung. Die CO₂-Bepreisung erhöht den Druck auf die Mitgliedstaaten, gezielt in wirksame Klimaschutzmaßnahmen zu investieren. Bereits beschlossene Regelungen wie die Europäische Gebäuderichtlinie, Mindeststandards für die Energieeffizienz, CO₂-Emissionsstandards und die Energieeffizienzrichtlinie dürfen nicht abgeschwächt werden. Ihre konsequente Umsetzung ist entscheidend für den Erfolg des ETS2. Darüber hinaus sollten die Mitgliedstaaten zusätzliche Maßnahmen vorantreiben, etwa die Umstellung von Unternehmensflotten auf klimafreundliche Antriebe, die beschleunigte energetische Sanierung von Wohngebäuden sowie die Förderung klimafreundlicher Alternativen zum privaten Pkw-Verkehr.
5. Finanzmittel für Klimaschutz schaffen
Das ETS2 wird eine wichtige Finanzierungsquelle für den Klimaschutz sein. Sämtliche Einnahmen aus dem ETS2 fließen an die Mitgliedstaaten zurück und können für Klimaschutzmaßnahmen oder sozial ausgerichtete Unterstützungsprogramme im Rahmen des Klima-Sozialfonds eingesetzt werden. Bei einem CO₂-Preis von 55 Euro pro Tonne können bis 2032 Einnahmen von über 300 Milliarden Euro erwartet werden.
6. Unabhängigkeit von fossilen Brennstoffen
Der ETS2 erhöht erheblich den Druck, Europas Abhängigkeit von importierten fossilen Energieträgern zu verringern, indem fossile Energien zunehmend teurer werden. Dadurch gewinnen heimische erneuerbare Energien, Energieeffizienz und eine stärkere Energiesicherheit an Bedeutung. Die jüngsten Energiekrisen zeigen, wie stark unsichere fossile Energiemärkte Haushalte und Unternehmen durch plötzliche Preisschocks belasten. Eine geringere Abhängigkeit stabilisiert nicht nur die Energiekosten, sondern stärkt auch Europas Souveränität und Widerstandsfähigkeit gegenüber geopolitischen Risiken.
„Cap and Trade“ und EU-Zertifikate
Mit dem Start des ETS2 im Jahr 2027 werden 75 % der CO₂-Emissionen in der EU unter die Regeln eines „Cap-and-Trade”-Kohlenstoffmarktes fallen. Das ETS2 ist ein separates Emissionshandelssystem neben dem ETS1, das 2005 eingeführt wurde, um das Verursacherprinzip („polluter pays“) auf Emissionen aus der energieintensiven Industrie und der Stromerzeugung anzuwenden. Später wurden auch die Emissionen aus der Luftfahrt und des maritimen Sektors in das ETS1 integriert.
Innerhalb des ETS2 erhalten regulierte Unternehmen (Kraftstofflieferanten wie Shell und Engie) im Verhältnis zur festgelegten Gesamtmenge eine bestimmte Anzahl von Emissionszertifikaten, die über Auktionen zugeteilt werden. Die Kraftstofflieferanten müssen Zertifikate erwerben, um die Emissionen der von ihnen verkauften Kraftstoffe zu decken, und können Zertifikate sparen oder „horten”, um sie von einem Jahr auf das nächste zu übertragen. Am 1. Januar 2025 wurde die Obergrenze des ETS2 für 2027 auf 1 036 288 784 Zertifikate festgelegt. Von der Gesamtmenge der versteigerten Zertifikate werden 150 Millionen dem Sozialen Klimafonds (SCF) zugewiesen, mit einem maximalen Finanzierungsvolumen von 65 Milliarden Euro bis 2032. Dieser Betrag stellt die Obergrenze der Mittel für diese Maßnahme dar (siehe Abschnitt 5 zum SCF). Daher ist die Gesamtmenge der für den Sozialen Klimafonds (SCF) versteigerten Zertifikate nicht festgelegt, sondern durch den jeweiligen Zertifikatspreis begrenzt.
Die Anzahl der verfügbaren EU-Zertifikate (EUAs) – jede einzelne Einheit entspricht dem Preis für eine Tonne CO2-Emissionen – verringert sich jedes Jahr entsprechend den geplanten Emissionsreduktionen. EUAs können am freien Markt gehandelt und entweder zur Erfüllung der Emissionsziele des jeweiligen Jahres genutzt oder für die Einhaltung in späteren Jahren „gehortet“ werden. Nach geltendem Recht ist eine Reduktion der Emissionen in den Bereichen Gebäude und Straßenverkehr um 42 % bis 2030 gegenüber dem Niveau von 2005 vorgesehen. Zudem wird erwartet, dass die Zahl neu in den Markt eingebrachten EUAs bis 2044 schrittweise auf null sinkt.
Der anfängliche Obergrenzenwert basiert auf dem EU-Lastenteilungsziel für das Jahr 2024 und den Emissionswerten der ETS2-Sektoren in den Jahren 2016 bis 2018. Zur Finanzierung des Sozialen Klimafonds (SCF) werden zudem 50 Millionen Zertifikate aus dem ETS1 bereitgestellt, um den Fonds in seiner Anfangsphase vor dem Start des ETS2 im Zeitraum 2026–2027 zu unterstützen.
Anders als im ETS1 wird es im ETS2 keine kostenlose Zuteilung von Emissionszertifikaten geben. Alle Zertifikate werden vollständig versteigert und sämtliche Emissionen müssen von den Marktteilnehmern bezahlt werden.
Der lineare Reduktionsfaktor
Die Emissionsobergrenze sinkt jedes Jahr um einen festen Betrag, der auf einem sogenannten linearen Reduktionsfaktor (LRF) basiert. Der LRF gibt an, um welchen Prozentsatz die Gesamtobergrenze im Vergleich zum Basisjahr jährlich reduziert wird.
Es besteht ein direkter Zusammenhang zwischen dem LRF und dem Amitionsniveau der Klimaziele: Je höher der LRF, desto stärker sinkt die Anzahl der jährlich verfügbaren Emissionszertifikate, und desto geringer fallen die Gesamtemissionen aus.
The LRF is initially set at 5.1% of the 2024 cap for 2027 and, when verified emission data is available, the cap is then recalculated for 2028 using 2024-2026 average emission data, with the LRF set at 5.38% onwards. Der LRF im ETS2 impliziert, dass die Emissionen in den erfassten Sektoren fünfmal so schnell sinken müssen wie zwischen 2005 und 2021. Das entspricht einem Rückgang von 62 Millionen Tonnen CO₂ im Vergleich zu 11 Millionen Tonnen CO₂.
Die Marktstabilitätsreserve
Das ETS1 war lange von einem Überangebot an EUAs geprägt, verursacht durch internationale Emissionsgutschriften und eine gesunkene Nachfrage infolge des wirtschaftlichen Abschwungs. In der Folge überstieg das Angebot an Emissionszertifikaten dauerhaft die Nachfrage, was zu niedrigen Preisen führte, die keine ausreichenden Anreize für Dekarbonisierung setzten – zeitweise fielen die Preise auf unter 5 Euro pro Tonne CO₂.. Als Reaktion darauf wurde die Marktstabilitätsreserve (MSR) eingeführt.
Die MSR funktioniert, indem sie Zertifikate dem Markt entzieht oder zusätzlich in den Markt einbringt, wenn bestimmte Schwellenwerte an verfügbaren Zertifikaten erreicht sind. Auf diese Weise stabilisiert sie die Menge an EUAs im Markt auf einem Niveau, das als förderlich für die Dekarbonisierung angesehen wird.
Obwohl im ETS1 eine Marktstabilitätsreserve (MSR) existiert, ist diese vollständig von der MSR im ETS2 („MSR2“) getrennt. Mit dem Start des ETS2 im Jahr 2027 stellt die MSR2 dem Markt insgesamt 600 Millionen zusätzliche Zertifikate zur Verfügung. Diese werden zusätzlich zur ETS2-Emissionsobergrenze von 1.036.288.784 Zertifikaten ausgegeben. Das bedeutet: Je mehr Zertifikate aus der MSR2 in den Markt fließen, desto stärker kann sich der insgesamt zulässige CO₂-Ausstoß im ETS2 erhöhen. Die Rechtsvorschriften sehen vor, dass diese Zertifikate nur bis Ende 2030 gültig sind und anschließend automatisch gelöscht werden. Diese oft als „Sunset-Klausel” bezeichnete Maßnahme ist ein wichtiger Baustein, um einem möglichen Überangebot in späteren Jahren bei hohen Emissionsszenarien entgegenzuwirken. .
Die MSR reagiert auf Veränderungen im Über- oder Unterangebot an Emissionszertifikaten im Markt. Genauer gesagt:
- Wenn in einem bestimmten Jahr das Überangebot im Markt 440 Millionen EUAs übersteigt, entzieht die MSR2 dem Markt 100 Millionen Zertifikate. Diese werden anschließend über einen Zeitraum von 12 Monaten in die MSR2 überführt, beginnend jeweils am 1. September des Folgejahres.
- Wenn weniger als 210 Millionen EUAs im Markt verfügbar sind, gibt die MSR2 100 Millionen zusätzliche Zertifikate in den Markt frei – oder die gesamte verfügbare Menge, falls die MSR2 weniger als 100 Millionen Zertifikate hält.
Verpflichtungen für regulierte Unternehmen
Similar to ETS1, regulated entities within ETS2 must follow an annual compliance cycle. Seit dem 1. Januar 2025 sind regulierten Akteure verpflichtet, über eine Treibhausgas-Emissionsgenehmigung sowie einen genehmigten Monitoringplan zu verfügen, der beschreibt, wie sie ihre Emissionen jährlich erfassen und berichten.
Anträge auf Emissionsgenehmigungen müssen Angaben zur Art des Unternehmens, zu den in Verkehr gebrachten Brennstoffen, deren Verwendungszwecken sowie einen Monitoringplan enthalten, der beschreibt, wie die Emissionen erfasst und berichtet werden. Jedes Jahr müssen die regulierten Akteure bis zum 30. April einen Emissionsbericht vorlegen, in dem sie ihre Emissionen des Vorjahres dokumentieren. Ab 2026, werde diese Daten von einem akkreditierten Prüfer verifiziert. Diese Anforderung ist in der im Juni 2025 verabschiedeten Akkreditierungs- und Verifizierungsverordnung (AVV) festgelegt.. Die AVV definiert die Standards und Verfahren für die Akkreditierung von Prüfern, den Umfang und die Tiefe der Prüfaktivitäten sowie die Mindestanforderungen an die Kompetenz der Prüfstellen. Die Aufgabe des Prüfers besteht darin, sicherzustellen, dass die vorgelegten Emissionsdaten zuverlässig und glaubwürdig sind und den geltenden Überwachungsplan und Vorschriften vollständig entsprechen. Ab 2028 muss die Meldung der jährlich geprüften Emissionen mit der Abgabe einer entsprechenden Anzahl von Zertifikaten bis zum 31. Mai desselben Jahres einhergehen.
Die Regeln für den ETS-Compliance-Zyklus sind in zwei Verordnungen festgelegt:
1. Monitoring and Reporting Regulation (MRR)
Emissionsberichte müssen der MRV entsprechen, die detaillierten technischen Vorschriften für die Berechnung, Dokumentation und Übermittlung von Emissionen enthält. Die MRV soll Konsistenz, Transparenz und Genauigkeit bei allen regulierten Unternehmen und Mitgliedstaaten gewährleisten. Sie ermöglicht auch die Verwendung standardisierter Methoden, Standardwerte und Emissionsfaktoren, um die Berichtspflichten zu vereinfachen und zu harmonisieren.
Akkreditierungs- und Verifizierungs-verordnung (AVV)
Kraftstofflieferanten oder regulierte Unternehmen wie Shell oder Total Energies müssen Emissionszertifikate („EUAs“) erwerben, wobei jedes Zertifikat einer Tonne CO₂ entspricht.. Die Kraftstofflieferanten werden diese zusätzlichen Kosten voraussichtlich an die Endverbraucher:innen weitergeben, in Form höherer Energiepreise und steigender Kosten an der Zapfsäule. Kraftstofflieferanten sind verpflichtet, der Europäischen Kommission jährlich bis zum 30. April Bericht zu erstatten und nachzuweisen, dass ausschließlich der ETS2-Preis an Verbraucher:innen weitergegeben wurde und keine Übergewinne entstanden sind.
Der Klima-SozialfondsDer Klima-Sozialfonds und die gesamten ETS2-Einnahmen der Mitgliedstaaten hängen direkt von der wirksamen Umsetzung und Anwendung des ETS2 ab, da die Einnahmen aus der Versteigerung der Emissionszertifikate innerhalb dieses Systems entstehen. Verzögerungen bei der nationalen Umsetzung oder den Vorbereitungen zur Einhaltung der Vorschriften bergen die Gefahr, dass sowohl die Finanzierung der Klima- und Sozialpolitik als auch die Fähigkeit von Unternehmen und Verbraucher:innen, sich an den neuen Rahmen anzupassen, untergraben werden.